Ametnike kritiseerimine avalikus ruumis on muutunud viimase aasta-kahega ettevõtjate eestvedamisel uueks rahvusspordiks. Nüüd on kriitikutest saanud valitsuskabineti nõunikud ja kriitikast konkreetsed seaduseelnõud. See on lugu sellest, kuidas ärihuvid võrdsustati avalike huvidega ning selle käigus hüljati demokraatia aluspõhimõtted.

Nüüdisaegne demokraatia on ainulaadne. Vaba ühiskonna liikmetele on tagatud olenemata nende haridusest, soost või varanduslikust seisust põhiseaduslik õigus korraldada kollektiivset elu võrdsetel alustel – vähemalt teoorias. Seesama võimu tasakaalu tagamiseks vajalik neutraalsus on samal ajal demokraatlike mehhanismide üks nõrkus. Erinevalt näiteks mõjukatest suurärimeestest pole tavakodanikel pakkuda poliitilise võimu kandjatele midagi enamat peale oma hääle. Kõige suurema tõenäosusega jäävad varju just ühiskonna haavatavate liikmete soovid ja vajadused. Teistest mõjuvõimsamad huvigrupid on seetõttu märkimisväärselt paremal positsioonil, et suunata avalikku võimu ja õigusloome protsesse just endale sobivatel viisidel.

Seejuures pole demokraatia erahuvide nimel kaaperdamiseks vaja tingimata rikkuda seadust ega kasutada jõudu. Avalikes aruteludes kuuleb järjepidevalt ärimeeste loodud narratiivi riigist, mida peetakse üleval nende rahast. Asjaolu, mis peaks ettevõtjate meelest justkui andma neile suurema õiguse ühiskonna korraldamises kaasa rääkida. Olukord muutub ohtlikuks, kui sellega lähevad kaasa poliitilised otsustajad ja ärihuvid vormitakse seadusemuudatusteks. Ühishuve teenivaid õigusakte ja ametiasutusi tõhusama riigiaparaadi loosungi all järk-järgult õhemaks hööveldades muutub demokraatia üha hapramaks.

Kõiges on süüdi ametnikud

Valitsuse ja suurärimeeste ühistööna avalikkusele maalitaval pildil kujutab riik endast ühiskonnale liiga suureks muutunud koormat. Eelmise aasta juulis riigikogule veel peaministrikandidaadina peetud kõnes tõdes Kristen Michal, et riigieelarve kulutused on kontrolli alt väljunud. Vajadust riigi „rasva maha hööveldada” on rõhutanud ka välisminister Margus Tsahkna. Poliitilise retoorika keskseks kuvandiks on saanud pärmi peal paisunud ametkonnad, mille puhul soovitab näiteks vandeadvokaat Leon Glikman kolleeg Jüri Raidlale viidates vähendada ametnike arvu vähemalt veerandi võrra. Ametnikke on süüdistatud ühiskonna ülereguleerimises, ettevõtjate vaenamises, inimeste järele nuhkimises ja mingis oma asja ajamises.

Suurärimehed ja valitsuskabineti liikmed on jõudnud ühisele seisukohale, et riigi tõhususe ja majanduskasvu võtmeks on ettevõtjate eestvedamisel üleliigsed regulatsioonid tuvastada ning neist vabaneda.

Ühiskondlikke huvisid kaitsvate institutsioonide kujutamine riigi põhiprobleemina on ideaalne eeltingimus otsusteks, mis viivad avaliku sektori tõhususe vähendamise, kontrollimehhanismide nõrgestamise ja ühiskondlike riskide kasvuni. Suurärimehed ja valitsuskabineti liikmed on jõudnud ühisele seisukohale, et riigi tõhususe ja majanduskasvu võtmeks on ettevõtjate eestvedamisel üleliigsed regulatsioonid tuvastada ning neist vabaneda. Seejuures on jäänud sujuvalt tähelepanuta asjaolu, et erinevalt ametnikest on õigusaktide kehtestamise võim ainult poliitilistel rahvaesindajatel.

Statistiline silmamoondus

Riigitöötajaid amorfse, kuluka ja ebatõhusa massina kujutades jääb märkamata, et nende sekka kuuluvad ühiskonna toimimiseks hädavajalikud spetsialistid. Riigi kulutustest ja nende kasvust suurema osa moodustavad nimelt haridus, tervishoid ja sotsiaalhoolekanne. See tähendab, et kui rääkida avaliku sektori (2023. aastal 137 644 inimest)[1] liiga suurest osakaalust palgatööliste seas tervikuna, on kõige suuremaks kokkuhoiukohaks esmajoones kõigi astmete õpetajad ning meditsiini- ja sotsiaalvaldkonna töötajad.

„Avalik teenistuja” ega „ametnik” pole aga „riigipalgalise” sünonüümid. „Avalik teenistus” tähendab tööd avalikku võimu teostavates ametiasutustes, kus oli 2023. aastal hõivatud 28 301 inimest (neist 22 746 riigiasutustes ja 5555 kohalikes omavalitsustes).[2] Avalikud teenistujad jagunevad omakorda kaheks: avalikku võimu teostavateks ametnikeks (nt menetlejad, järelevalveametnikud – kokku 19 143) ja ametnike tööd toetavateks teenistujateks (nt referendid, personalitöötajad – kokku 9157). Keskvalitsuse avalikest teenistujatest töötab ministeeriumites alla kümnendiku, valdav osa teenib hoopiski politsei- ja piirivalveametis, kaitseväes, päästeametis, maksu- ja tolliametis, vanglateenistuses, kohtutes ja sotsiaalkindlustusametis. Seejuures ei tööta kõik riigipalgalised täiskoormusega ehk ametikohtade tegelik arv on inimeste arvust omakorda veelgi väiksem.

Riigitöötajaid amorfse, kuluka ja ebatõhusa massina kujutades jääb märkamata, et nende sekka kuuluvad ühiskonna toimimiseks hädavajalikud spetsialistid.

Riigi institutsioonide suhtes usaldust õõnestava narratiivi tagant on raske leida faktilisi tõendeid. Näiteks väidetel avaliku sektori töötajate, avalike teenistujate või ametnike arvu massilisest kasvust puudub igasugune alus. Meedias on lükatud korduvalt ümber Bigbanki peaökonomisti Raul Eametsa valeväide, et avalik sektor tervikuna suurenes eelmisel aastal 10 000 inimese võrra. Statistikaameti andmetel riigisektori töötajate arv hoopis vähenes 2024. aastal 1000 võrra. Avalike teenistujate arv on aga püsinud viimased kümme aastat võrdlemisi stabiilne, kõikudes 29 000 ja 27 000 vahel – see teeb umbes 3% kogu tööealisest elanikkonnast.

Töötajaskonna kõrval vähenes eelmisel aastal ka avaliku sektori palgakasv, mida Eesti Tööandjate Keskliidu volikogu liige Raul Puusepp kirjeldas veel septembris üldise palgakasvu eestvedajana. Vähemalt ametnike palkade puhul ei pea Puusepa väidetu paika: kui rahandusministeeriumi sõnul on need kasvanud viimastel aastatel Eesti keskmisega sarnases tempos, siis eelmise aasta alguses külmutati tõus 4% juures. Adekvaatne pole ka riigi- ja erasektori keskmise palga kõrvutamine lihtsalt numbrite võrdlemiseks, kuna erinevalt erasektorist eeldab suurem osa avaliku sektori töökohtadest kõrghariduse olemasolu.

Ametiasutuste ümberkujundamiseks teed sillutava retoorika fookus on mõistetav, kuna avaliku teenistuse ülesanne on hoida silmad lahti omavoli suhtes ja reeglite rikkujad vastutusele võtta. Valdkonna ekspertidena avalikke hüvesid kaitsvad ametkonnad on ebamugavad neile, kes tahavad kujundada poliitikat ühiskonna kui terviku asemel vaid enda kasuks. Ametnike ebatõhususe õigustamiseks tuuakse sageli näiteid isiklikest negatiivsetest kogemustest, laiendades neid kogu ametnikkonnale. Seejuures ei pruugi vastus olla seal, kus seda nähakse: liiga aeglase vastamise või menetlusprotsessi taga võib olla asjaolu, et selleks ette nähtud ametikoht koos teadmisi ja kogemusi omava inimesega on juba varasemate kärbete käigus ära koondatud. Või olemasolevate inimeste töökoormusele on lisatud kärbetega ülesandeid, mis lihtsalt ei vasta enam ühe ametikoha suutlikkusele.

Liiga aeglase menetlusprotsessi taga võib olla asjaolu, et selleks ette nähtud ametikoht koos kogemusi omava inimesega on juba varasemate kärbete käigus ära koondatud.

Kahtlemata on ka avalikus sektoris oma ametisse sobimatuid töötajaid. Erasektori loogikast lähtudes oleks sellisel juhul kohaseks lahenduseks nende täiendav koolitamine, motiveerimine või siis asendamine pädevamate inimestega – mitte ametikohtade või tervete valdkondade kärpimine. Ärihuvide vaatest pole aga olulised mitte faktid, vaid eesmärkide saavutamist toetava sõnumi veenvus. Näiteks luues kuvandi probleemist, mille lahendamine on kitsalt just ettevõtjate pädevuses.

Riigireformi roheline koridor

Valitsuskabineti ettevõtluskriitikaga kastetud viljakalt pinnaselt võrsuski tänavu märtsikuus riigikantselei juurde elonmuskiliku nimega „efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoda”. Peamiselt suurärimeestest koosnev kollektiiv on näide institutsioonist, mis pole ametlikult ei valitsusasutus ega ka huvirühmade kohtumise vorm, kuid mille kaudu liiguvad kiiresti seaduseelnõudeks saavad ettepanekud.

Riigielu korraldamisele nii suurt mõju omava tegevuse läbipaistvuses on märgilisi puudujääke. Riigikantselei dokumendiregistris kajastuvad küll nõukoja üldaadressile saadetud ettepanekud, kuid mitte selle liikmetele eraviisiliselt – näiteks telefoni teel – tehtud pöördumised. Nõukoja ja valitsuskabineti suhtlusest avalikku jälge ei leia. Erinevalt näiteks riigikogu ja selle komisjonide istungitest, mille protokollid on avalikud.

Läbipaistvad andmed puuduvad ka majanduskasvu nõukoja loomise ja sinna liikmete määramise kohta. Peaminister Michali ja nõukoja esimeheks määratud kinnisvaraärimees Viljar Arakase võimalikud varasemad kohtumised ametlikes registrites ei kajastu, kuigi viimase juhitud EfTEN Capitali ühendavad valitsuserakondadega selle nõukogu liikmete märkimisväärsed annetused. Majanduskasvu nõukojaga seotud isikutest enamik on praegu või on olnud varem seotud Reformierakonna ja Eesti 200-ga kas liikmete, kandidaatide või rahastajatena.

Majanduskasvu nõukojaga seotud isikutest enamik on praegu või on olnud varem seotud Reformierakonna ja Eesti 200-ga kas liikmete, kandidaatide või rahastajatena.

Nende ärimeeste ja ettevõtete mõju seadusandlusele on muutunud pretsedenditult otseseks ja kiireks. Valitsuse kodulehel saab jälgida jooksvat ülevaadet seaduseelnõudeks vormistatud ettepanekutest, mis on praeguseks valitsuse laualt vastuvõtmiseks juba riigikokku saadetud. Formaalselt seaduslikuna jätab selline praktika kõrvale demokraatliku protsessi põhialused ehk läbipaistvuse, kaasamise ja avaliku arutelu. Muudatusettepanekute maht ja menetluskiirus raskendavad avalikkuse jaoks neile õigeaegset reageerimist ning konkreetsetele muudatustele põhjalikuma tähelepanu osutamist. Poliitiline kliima muutuks silmapilkselt, kui samasuguse juurdepääsu õigusloomele saaksid näiteks keskkonnaaktivistid. Majandushuvide puhul on aga kuulda kõrvulukustavat vaikust.

Mis probleemi tegelikult lahendatakse?

Erinevalt avalikust sektorist ei vastuta ettevõtlus mitte avalike huvide, vaid omanikele kasumi teenimise eest. Tavaolukorras on avaliku sektori ülesanne tagada tasakaal ühiste ja erahuvide vahel. Suurettevõtjate suunatud läbipaistmatu õigusreformi puhul on aga oht surve alla sattuda ärihuvide vaatest ebamugavatel, kuid laiemalt riigi ja ühiskonna heaoluks olulistel institutsioonidel ja regulatsioonidel.

Selline suundumus ilmneb näiteks ettevõtjate nõukoja ühes fookusteemas ehk avaliku sektori järelevalvemehhanismide nõrgestamises. Soovitatakse vähendada radikaalselt ettevõtetes kohapeal toimuvaid kontrolle, muuta need riskipõhiseks ja luua eraldiseisvate ametiasutuste asemele ühisjärelevalve. Ettevõtluse loogikast lähtuvalt on selline ettepanek arusaadav, kuna vähem järelevalvet tähendab väiksemaid kulusid. See on hea uudis neile, kes tunnevad näiteks kiusatust ehitustel registreerimata võõrtööjõudu kasutada või tootmisjääkidest ebaseaduslikult vabaneda. Ühiskonna jaoks suureneb aga risk rohkemateks keskkonnakahjudeks, tööõnnetusteks, maksupettusteks ja muudeks tagajärgedeks, mida on seni järelevalvega maandatud.

Suurettevõtjate suunatud läbipaistmatu õigusreformi puhul on oht surve alla sattuda ärihuvide vaatest ebamugavatel, kuid laiemalt riigi ja ühiskonna heaoluks olulistel institutsioonidel ja regulatsioonidel.

Kõnekaks näiteks on siinkohal keskkonnaamet, mida haridusminister Kristina Kallas on nimetanud ilma ühegi sisulise põhjenduseta liiga suureks. Keskkonnaameti vähendamises vähemalt poole võrra näeb võimalust ühiskonnaelu paremaks muuta majanduskasvu nõukogu liige ja Äripäeva rikaste edetabelis neljandal kohal paiknev, enda varanduse puidutööstuses teeninud Raul Kirjanen. Selliste asutuste poliitiliselt ebamugavaks muutudes tekib põhjendatud küsimus, kas probleem on nende ebaefektiivsuses või tõhususes. Arvestades, et just keskkonnaamet tabas näiteks Enefit Poweri põletamas enda kateldes mürgist fenoolvett, juhtis koos keskkriminaalpolitseiga kohtueelset menetlust seoses sellega, et AS Olerex Eestisse toodud kütuse kohta valeandmeid esitas, ning peatas Kirjaneni osalusega metsafirma raied pesitsusrahu ajal. Suurettevõtteid rikkumiste eest vastutusele võtnud asutust nähakse aga pigem ettevõtluse takistaja kui ühiskonna kaitsjana. 

Looduskaitsereeglite nõrgestamisest saadav tulu Eesti ühiskonnale on rohkem kui küsitav. Suuremad kohalikust toorainest sõltuvad intensiivse keskkonnamõjuga tööstused, nagu Graanul Invest, Estonian Cell või „Eesti oma suurtööstus” Viru Keemia Grupp, kuuluvad täielikult välismaistele omanikele. Erinevalt kasumist jäävad keskkonnamõjud aga tervikuna Eestisse ja riigi lahendada. Nii LNG-veokite avarii kui ka Suur-Sõjamäe ohtlike jäätmete kogumiskeskuse ja hiljutise Kiviõli keemiatööstuse põlengute likvideerimisega tegelesid enda elu ning tervisega riskides maksurahast ülalpeetavad päästjad.

Seniste valitsuse kaudu seadusemuudatusteni jõudnud ettepanekute puhul on keeruline leida seoseid ka olulise mõjuga majanduskasvule. Näiteks piirangute vähendamise nime all juba seaduseelnõusse jõudnud ehitiste piiranguvöötmete leevendamine avab küll looduskaunid mere- ja järvekaldad kinnisvaraarenduseks, kuid sellest võidavad vaid arendajad ja vähesed rikkad. Bürokraatlikust ülereguleerimisest pärsitud majanduskasvu puhul peaks olema näha ka teisi, ulatuslikke ja majandussektoriteüleseid muudatusettepanekuid. Selle asemel soovivad riigireformijad aga näiteks muuta pabertšekid nõudepõhiseks, jätta ära kaevanduslubade kooskõlastamise ministriga ja lubada metsaraied pesitsusrahu ajal.

Suurettevõtteid rikkumiste eest vastutusele võtnud keskkonnaametit nähakse pigem ettevõtluse takistaja kui ühiskonna kaitsjana.

Demokraatia pole paratamatu

Arusaamatuks jääb ka soovitud riigireformi kasu ühiskonnale tervikuna. Kuidas peaks oodatav mõju maksutulu suurenemisele inimesteni jõudma, kui riigi toimevõime tagamiseks mõeldud institutsioonid on ära kaotatud või tehtud sisuliselt töövõimetuks? Organisatsioone pole võimalik majandusolude paranedes lihtsalt inimeste palgale võtmisega uuesti luua – organisatsioonide kultuur ja järjepidevus, teadmised, kogemused, koostöösuhted ja meeskonnatöö kujunevad välja aastate ja aastakümnetega. 

Ma ei püüa väita, et kõik regulatsioonid on kohased või protsessid tõhusad. Küsimus on selles, kes otsustab, mis on riigi ülesanne ja kelle huvides see toimib. Riigireform ei ole tehniline, vaid sügavalt poliitiline otsus, mille lahutamatuks osaks peavad olema avalikkuse järelevalve, eri poolte kaasamine ja läbipaistvus. Neutraalse ja mõistliku projektina esitatud õhemal riigil on väga selgelt oma võitjad ja kaotajad. Võidavad need, kes on juba võimul; kaotavad need, kelle häält ei ole kuulda või kes ei tea, et nad peaksid seda tegema.

Riigireform ei ole tehniline, vaid sügavalt poliitiline otsus, mille lahutamatuks osaks peavad olema avalikkuse järelevalve, eri poolte kaasamine ja läbipaistvus.

Tuleb saada aru, et tegemist on meie kõigi riigiga, mille kaudu loome endale ühiseid hüvesid. Neid ei saa tasuta. Peame endalt ausalt küsima, kas tahame kokkuhoidu või kvaliteeti. Ettevõtjad ootavad samuti riigi põhiteenuste olemasolu ja õiguslikku kaitset ebaõiglase konkurentsi eest; et nende töötajatele oleks kättesaadav lastehoid, võimalus kasutada turvaliselt tööle jõudmiseks avalikke teid ning saada sotsiaalset tuge haigestumise või eraeluliste kriiside korral. Nende hüvede olemasolu hakkame märkama alles siis, kui neid enam ei ole.

[1] Rahandusministeerium ei ole avaliku sektori 2024. aasta statistikat veel avaldanud.
[2] Avaliku teenistuse aastaraamat 2023. Rahandusministeerium, 2024.

Arno Lauk on andnud vormikandjana vande kaitsta Eesti riiki ja selle põhiseaduslikku korda ning võtab mõlemaid tõsiselt.