Kui ühes või mitmes liikmesriigis tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord, võib nõukogu võtta komisjoni ettepaneku põhjal vastu ajutisi meetmeid asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikide toetamiseks. Nõukogu teeb otsuse pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga. Artikkel78(3) Euroopa Liidu toimimise lepingus.

Illustratsioon: Elise Tragel

Euroopa komisjoni andmetel on Süüria konflikt vallandanud maailma suurima humanitaarkriisi alates Teisest maailmasõjast. Praegu on Süürias kokku 12,2 miljonit humanitaarabi vajavat inimest, nendest 7,6 miljonit riigisisesed põgenikud, mis on suurim sisepõgenike hulk maailmas.

Euroopa Liit ja tema liikmesriigid on reageerinud mitmeti. Üle 3,6 miljardi euro on kogutud humanitaareesmärkidel süürlastele nii Süürias kui ka põgenikelaagrites, mis asuvad naaberriikides Liibanonis, Jordaanias, Türgis ja Egiptuses.

Pidevalt halvenev olukord Süürias on toonud kaasa üle 3,9 miljoni põgeniku naaberriikides ja paljud nendest põgenikest tahavad tulla Euroopasse. Mitte kõik ja mitte korraga, kuid siiski piisavalt suurel arvul, et Süüria konflikt on Euroopa pagulaskriisi peamiseks katalüsaatoriks.

Nimeliselt eksisteerib Euroopa ühtne varjupaigapoliitika, mis baseerub Amsterdami lepingul ja 1999. aastal toimunud Tampere kohtumise otsustel. Need sammud viisid praktiliste koostöömudelini: tekkis vastav Euroopa Liidu agentuur ja välisdimensioonis algas koostöö, et hallata nii palju kui võimalik migrantide vooge ja ehitada üles kaitsemehhanisme kolmandates riikides.

Reaalsuses aga see jagamisel põhinev süsteem pole suutnud hajutada vastutust liikmesriikide vahel ühtlaselt, samuti eirab see pagulaste eelistusi. Mingit arutelu selle üle, mis oleks õiglane jaotussüsteem Euroopa jaoks, pole kunagi toimunud. Peale selle on ELi ühine välissuunaline pagulaspoliitika ebaproportsionaalselt palju suunatud võimekuste ehitamisele, jättes tähelepanuta pagulaste Euroopasse legaalselt sisenemise nadid võimalused.

Kõik need asjaolud on tinginud Euroopa pagulaskriisi vallapuhkemise. Süüria konflikt koos pagulaste tavavooga ja lisaks veel ülekoormatud süsteem, mida pole kunagi piisavalt välja arendatud, on viinud suurima kriisini Euroopas alates paari aasta tagusest võlakriisist.

Igale probleemile on enamasti olemas mingi lahendus. Mõned neist on lihtsalt eelistatumad kui teised. Euroopa komisjon kui de facto Euroopa Liidu valitsus on oma juriidiliste ja poliitiliste kohustuste ja võimaluste raames pannud ette see lahendada. Euroopa komisjoni algne plaan oli ümber paigutada 40000 varjupaigataotlejat Itaaliast ja Kreekast ülejäänud Euroopa Liitu vastavalt kvoodimehhanismile. See plaan kukkus läbi. Praegu on jäänud vaid vabatahtlik jaotussüsteem kooskõlas tugeva moraalse survestamisega.

Me ei saa küll teada, kas ja kuidas see plaan reaalselt toimima oleks hakanud, kuid me saame spekuleerida mõningate mõjude ja küsimuste üle. Kõige kõrgemal neist kõrgub suveräänsuse küsimus ja teatud moel on kahju, et kvoote ei tulnud, sest see küsimus jäi tegelikkuses lahendamata, selle piirid kompimata.

Püüdes vältida uppumist pisiasjadesse ja jättes spekuleerimata lühiajaliste poliitiliste, kultuuriliste ja majanduslike mõjude üle, mida kvoodipõhine ümberpaigutamine oleks toonud, ilmneb kõige selle varjust üks põhimõtteline küsimus: kas komisjon oleks reaalselt saanud seda teha? Kas Euroopa komisjon oleks tõepoolest suutnud Euroopa Liitu kuuluvate suveräänsete riikide kogumile midagi peale suruda?

See tõepoolest on fundamentaalse filosoofilise tähtsusega küsimus. Kui suveräänsed on need Euroopa riigid, kes kuuluvad Euroopa Liitu? Kuidas nad väljendavad enda suveräänsust või näitavad nad pigem märke selle puudumisest? Kuidas on lood Eestiga?

Esmalt me peame juurdlema, mis täpselt on üks suveräänne riik. Selle tarbeks olen kogunud vinjette suveräänsuse küsimuse arengust ja selle olulisusest tänapäeval. Selleks, et tõeliselt alustada, peame alustama algusest ja alguses oli Bodin.

Bodini hinnangul ei proovinud ükski jurist ega poliitfilosoof defineerida suveräänsust enne teda. Tema jaoks oli see absoluutne ja igavene võim, mis baseerub rahva ühtsel heakskiidul. Igavest võimu peame me mõistma kui sellist, mis kestab nii kaua, kuni selle kandja ja elluviija elab. Siit tuleb loogiline järeldus, et kõige suveräänsem valitseja selles raamistikus on türann.

Bodini jaoks delegeeritud võim polnud suveräänne võim, sest see, kes delegeerib, on siiski suveräänsuse ülim allikas. Lisaks suveräänne võim, mida piiravad mingid tingimused, pole ei tõeliselt suveräänne ega absoluutne, välja arvatud juhul kui sellised piirangud ei tule n-ö loomulikest seadustest, mis tulenevad jumalast ja inimloomusest.

Suverääni (prints Bodini kirjutistes) eristab oma alluvatest see, et ta on väljaspool ja kõrgemal seadustest ja nende kohustustest ja võib muuta neid vastavalt oma tahtele. Mitte ükski jõud ei saa teha sama, muidu ei saaks valitseja end nimetada suveräänseks. Sellele kehtib ainult jumalik erand – jumala loodud seadused on kõigile järgimiseks.

„.. see seadus on nii jumalik kui loomulik, et me peame alluma selle inimese aktidele ja määrustele, kelle jumal on seadnud võimuks meie üle, eeldusel, et tema aktid ja määrused pole vastuolus jumalike seadustega” (Bodin)

Sellest ilmneb, et isegi Bodini jaoks oli midagi, mis asus kõrgemal suveräänist. Moodsal ajastul näeme, et see, mis asub kõrgemal, on rahvusvaheline õigus ja inimõigused. Neid, nagu ka jumalikke seadusi enne neid, peetakse inimeksistentsi loomulikuks osaks ja seega saab neid rahvusvahelise kogukonna poolt pidada kõrgemaks kui suveräänse valitseja suvalised tujud. Ammuste aegade teoloogiline loogika pole meid ka tänapäeval hüljanud.

Sellele on Hobbes lisanud, et absoluutne ja täielik võim tuleb rahvalt, kes on selle suveräänile andnud. Loogiliselt on see argument kergelt ebakindel. Kui võim on kellegi poolt antud (kellegi teise kui jumaliku võimu selles kontekstis), siis see ei saa olla absoluutne. Siit tuleb ka ühe tänapäevase levinud arusaama alge – suveräänne võim baseerub rahva tahtel.

Siit teeme hüppe moodsasse ajastusse, jäädes aga iidse termini juurde. Philpotti järgi on suveräänne rahvas entititeet piiridega, kus ülim võim paikneb ühes kindlas allikas. Ideed, mis viisid sellise definitsioonini, tulid enamasti Hobbesilt ja Bodinilt. Päris maailmas kerkis suveräänsete riikide süsteem esile pärast Westfaali rahu ja taasilmus ning muutus pärast Euroopa koloniaalimpeeriumide kollapsi Teise maailmasõja järel.

Moodne aeg on toonud palju häireid suveräänse riigi mudelisse. Sekkumine ja integratsioon mõjutavad otseselt suveräänse riigi ülimuslikku võimu oma territooriumil toimuva üle, eriti Euroopa Liidu puhul. On tähelepanuväärne, et suveräänsus on kõige laialdasema levikuga poliitfilosoofiline printsiip riikide ajaloos. Samas peame tähele panema, et suveräänsus ei tähenda enam paljude jaoks seda, mida Bodini ja Hobbesi jaoks.

„Kvoodikriis” polnud täielik Euroopa suveräänsusmõiste redefineerimine ega prügikasti viskamine, vaid seda tuleb pigem vaadata kui pikaajalise suveräänsuse erosiooni (võib väita, et lausa evolutsiooni) –protsessi jätku, mis algas, kui praeguse liidu eellased kerkisid esile sõjast räsitud Euroopas.

Suveräänsuse vähenemine on toimunud väga pragmaatilistel põhjustel. Üks vihje sellele põhjusele peitub Encyclopaedia Britannica suveräänsuse termini sissekandes: „Kodanikud ja poliitikakujundajad on üldiselt aru saanud, et ei saa olla rahu ilma seadusteta ja ei saa olla seadusi, piiramata suveräänsust.”

Teisisõnu on see on peen viis öelda, et kui Euroopa rahvad ei luba enda suveräänsusi kärpida, siis on tulemiks sõda.

Hans J. Morgenthau jätkas suveräänsuse defineerimist klassikalisel viisil. Suveräänsus on Morgenthau hinnangul jagamatu – sul kas on see täielikult või sul pole seda üldse.

Ta pakkus välja ka kaheastmelise testi suveräänsuse väljaselgitamiseks:

a) Millisel määral on riigi valitsus legaalselt kontrollitud mõne teise valitsuse poolt? b) Milline valitsus teostab tegelikke valitsemisfunktsioone riigi territooriumil?

Kui me venitaks kontrolli definitsiooni nii, et ta hõlmaks ka läbi juriidilise süsteemi toimuvat, siis vastus Eesti puhul küsimusele a) oleks „EL kontrollib enamikku” ja vastus küsimusele b) oleks „Eesti valitsus”. Ilmselgelt ei mahutu see jagamatuse klausli alla. Seega selle testi järgi pole Eesti suveräänne. Suveräänsust ei saa jagada, lakkamata omamata täielikku suveräänsust.

Jälle tuleb mängu Morgethau seadusandliku ja jõustava võime küsimusega.

„Kuigi see on tõsi, et ükski riik ei kaota oma suveräänsust piirates oma tegevusvabadust läbi erinevate rahvusvaheliste lepingute, siis on see riik siiski kaotanud oma suveräänsuse, kui tegevusvabadus ei ulatu enam põhimõtteliste seadusandlikke ja seadusi jõustavate võimekusteni, ilma milleta ükski valitsus tänapäeva oludes ei saa jõustada enda võimu riigi territooriumil.”

Lisaks on Morgenthau jaoks idee jagatavast suveräänsusest vastupidine loogikale ja poliitiliselt teostamatu. Seal, kus see nimeliselt eksisteerib, on see tegelikult sümptom ebakõlale tegeliku ja teeseldud suhete vahel rahvusvahelises seaduses ja rahvusvahelises poliitikas.

Kui palju saab Euroopa Liidu direktiive, määruseid ja hädist poliitilist tahet nimetada rahvusvaheliseks seaduseks, on arutelukoht. Kas meil siis on teeseldud suhe Euroopa Liidu ja Eesti vahel või on meil tegemist loogilise pettekujutelmaga ja meie arusaam praegusest olukorrast vaid ei enamat kui ideoloogiliselt rahuldav?

Siit saame minna edasi kahel viisil: kas mudel on vale või on seda meie praegune arusaam tegelikkusest. Minu hinnangul on mõistlikum ümber hinnata ja mõtestada mudel, mitte reaalsus. Me oleme juba jõudnud loogilise lõppjärelduseni, milleni on viinud meid suveräänsuse algne tähendus, kui läbi selle vaadata Euroopa Liidu ja Eesti suhteid ja selle järgi Eesti praegu ei ole suveräänne. Hobbesi loogika järgi annab suveräänsuse rahvas ja nemad – nagu on ilmnenud – on kvootidele tugevalt vastu, ometi polnud neil ühtegi reaalset viisi kvootidele vastu seista ja siit saame järeldada, et rahval pole mingit reaalset võimu ja ei saa olla mingi suveräänsuse andjaks, sest neil pole midagi anda.

Õnneks või kahjuks ei luba tegelik maailm pea kunagi ühegi poliitilise printsiibi lõplikku kehtestamist oma loogilise lõpptulemini. Saksamaa näiteks ei käitu välispoliitiliselt eriti suveräänselt (loe: erinevalt) – teisisõnu: mida NATO ja tema liitlased parasjagu teevad, teeb Saksamaa kaasa. Ometi on Saksamaal suur majanduslik suveräänsus, samas on ta andnud Brüsselile mõningast poliitilist suveräänsust. Võiks lausa väita, et suveräänsus on kõikuv ja omab eri väärtusi eri valdkondades. Suurema suveräänsuse (tegevusvabaduse) ühes valdkonnas saab konverteerida mingiteks võitudeks mõnes teises.

Me oleme nüüd selgelt jõudnud jagatud suveräänsuse definitsioonini, mis, nagu teame, pole tegelik suveräänsus oma puhta algse tähenduse järgi, kuid on siiski kasutatav puhtalt selle pärast, et teda kasutatakse – see on meie igapäevane poliitiline reaalsus. Westfaalia rahust saati on suveräänsuse definitsioon korduvalt muutunud ja lisatähendusi juurde korjanud ja kaotanud.

Suveräänsusel oli korraks potentsiaal end taas algses tähenduses kehtestada just pagulaskvoodiga seoses. Pärast Eesti liitumist ESMiga avaldasid mitmeid tuntud advokaadid arvamust, et järgmine samm Brüsselile võimu delegeerimise ja integratsiooni suunas oleks põhiseaduse vastane ja vajaks seega referendumit, et läbi minna.

Selle probleemi sõnastas ilusti Ülemkohtu kohtunik Jaak Luik ESMi kohtuprotsessi eriarvamusega:

„PS § 1 lõike 1 kohaselt on Eesti iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Nõustun üldkogu seisukohaga, et põhiseaduslikult Eesti rahva ja riigi alusena kinnistatud suveräänsuse põhisisu väljendub otsustusõiguses kõigis riigivõimu teostamise küsimustes sõltumatult välistest mõjudest.”

Seega praeguses jagatud suveräänsuse raamistikus oli see jagatuse piir korraks silmapiiril ja kvoodid oleksid olnud teoreetiliselt teisel pool seda piiri. Siit tuleb veel üks uurimisnurk. Põhiseaduse järgi on kõrgeima riigivõimu kandja rahvas ja rahvas väljendab seda läbi valimiste ja referendumite.

Kuid see töötab ainult tavaolukorras. Carl Schmitti kurikuulsa definitsiooni järgi peitub suveräänsus selles isikus või institutsioonis, mis on võimeline peatama seaduste toimimist ja kasutama seadustevälist võimu, et normaliseerida olukord. Eestis on selleks teoreetiliselt võimalus olemas läbi tollase kaitseväe juhataja Alexander Einselni vastuolulise käskkirja nr 1. See oma olemuselt käsib kaitsejõududel alustada sõjategevust sissetungiva vastase vastu, kui valitsus või president on võimetu sellist käsku andma. Näide mittekonventsionaalsest suveräänsest võimust, mis institutsionaalselt kuskil kriisi ootab.

Eelnevast mõttearendusest saame edasi minna ja järeldada, et kui Euroopa Komisjon oleks enda käsutuses oleva võimuga pagulaste kvoodi Eestile peale surunud ilma referendumita, siis oleks see olnud tõenäoliselt põhiseadusevastane ja Eesti suveräänsust riivav ja kui ka poleks olnud, vajanuks see küsimus siiski suurt ühiskondlikku ja õiguslikku debatti.

Siit tuleb veel üks nüanss mängu. Kui suveräänsus peitub Euroopa Liidus, mitte Eestis, siis kelle või mille käes Euroopas suveräänsus lõpuks baseerub? Kvoodiettepanek tuli Euroopa Komisjonilt ja vastavalt protseduuridele peab konsulteerima selles küsimuses Euroopa Parlamendiga, mis on ainus rahvamandaadiga institutsioon selles koosluses.

Ometi on need kõik kõrvalised küsimused realpolitik’i keerukuse kõrval. Võib aeg-ajalt küsida, kas filosoofial saab olla päriselulisi tagajärgi. Vastus – nagu ilmneb suveräänsuse küsimuses – on selgelt jah, kuigi seda varjutavad praegused poliitilised, kultuurilised ja majanduslikud olud.

Kokkuvõtteks võime väita, et klassikalise suveräänsuse definitsiooni järgi pole Eesti selgelt suveräänne. Jagatud suveräänsuse mudeli järgi on aga vastus märksa ähmasem. Teoorias on suveräänsus riikide vahel võrdne, kuid reaalsuses pole see kunagi nii. Nendel, kel on võimu, kehtestavad enda suveräänsust. Need, kel võimu seda kehtestada on vähem, omavad nõrgemat suveräänsust praktikas. Kõik on võrdsed ainult paberil.


Suveräänsuse kontekstis huvipakkuvad tekstid:

Bodin, Six Books of the Commonwealth
Hobbes, Leviathan
Keohane, R. O., 2002. Ironies of sovereignty: the European Union and the United States.. JCMS: Journal of Common Market Studies, 40(4), pp. 743-765.
Morgenthau, H. J., 1948. The Problem of Sovereignty Reconsidered. Columbia Law Review, 48(3), pp. 341-365.
Philpott, D., 2001. Revolutions in Sovereignty
Schmitt, C., 2010. Political Theology: Four Chapters on the Concept of Sovereignty. s.l. Õiguskantsleri taotlus nr 8 Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu artikkel 4 lõike 4 põhiseadusele vastavuse kohta.